2021年至2023年，政府工作报告中的重点工作数量分别为8项、9项、8项；2024年起，固定为10项。
防范化解风险工作在当年重点工作中的排序，已从2023年的第五位，下调至2024、2025年的第六位，再降至2026年的第十位。
“从最坏处打算，向最好处努力。”
2026年3月5日上午9时，十四届全国人大四次会议在北京开幕。国务院总理李强在作政府工作报告时，用这句话总结过去一年的不易。
“从最坏处打算是底线思维，是对最不利的困难、最严峻的挑战的应对，但我们也要积极有为，争取最好的结果。”第十三届全国政协参政议政人才库特聘专家、财政部财政科学研究所原所长贾康注意到，此次政府工作报告整体上延续了早前中央工作的精神，即“既要看到进步，肯定成绩，也要正视困难、不讳言困难”。
压力、挑战、不确定性……南方周末记者注意到，从“十四五”开局的2021年开始，整个“十四五”期间，面对新冠肺炎疫情蔓延、持续、变化，国际经济复苏乏力、政治形势复杂多变，基层财政收支矛盾、房地产市场风险、中小金融机构风险等诸多现实问题，每年的政府工作报告中都曾写入类似表述：直面困难、竭力工作。
站在“十五五”规划的开局之年，贾康认为，除了对过去一年工作情况的表述更加鲜明，对“十五五”和2026年度工作的指导相当清晰之外，今年政府工作报告给人留下的最深刻印象，还是“务实”。
而从具体内容来看，相较于“十四五”期间发布的5份政府工作报告，南方周末记者注意到，从赤字率、经济增长目标设定、工作重点排序等多方面来看，许多工作已然发生变化。
“2.8%”到“4%”
如果用一个数字来观察过去五年中国政府宏观调控思路的演变，2025年政府工作报告中提到的“4%左右”的赤字率必然绕不开。
2022年，面对“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重经济压力，政府工作报告中提出，要将赤字率从上一年的3.2%左右，调整至2.8%左右，“以增强财政的可持续性”。此后的2023年、2024年，赤字率一直保持在3%以上。2025年，直接跃升至4%左右。
财政赤字，意指财政支出总量超过财政收入总量的部分，它与国内生产总值（GDP）之间的比率即为赤字率。
政府工作报告显示，2021年至2025年间，随着赤字率调整，财政赤字规模从3.57 万亿元短暂下降为3.37万亿元，随即逐年增至5.66万亿元。与此同时，2023年开始，中央宣布连续三年发行特别国债，规模分别为2023年1万亿元、2024年1万亿元、2025年1.3万亿元。
上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚向南方周末记者回忆，2025年初，政府工作报告提出要将赤字率提高至4%左右，同时配合更大规模的政府债券安排，被普遍解读为“更加积极”的财政取向，意在扩大有效需求、增强重点领域保障并提振信心。该实验室是经上海市人民政府批准设立的非营利性高端金融智库。
从过往一年的表现来看，曾刚认为，“政策托底与逆周期调节”的作用已经得到发挥。最新发布的政府工作报告中提到，2025年国内生产总值年内增长5%、就业总体稳定、城镇调查失业率平均为5.2%。
按照计划，2026年，全国财政赤字率将继续保持在4%左右，赤字规模较上一年增加2300亿元，同时，中央将再次发行1.3万亿元超长期特别国债、3000亿元特别国债。
“这是一个态度。过去我们讲积极的财政政策，一般来说（赤字率）就是（定在）3%或者3%出头，只有去年超常规定在了4%左右。”贾康认为，从今年来看，4%左右的赤字率“体现着更加积极的延续性、持续发力”，政府对于经济发展的决心下得更大。
4.5%—5%
如果说赤字率是政府“花钱的决心”，那么GDP增长目标则是最终想要抵达的终点。
与赤字率的变化同步，南方周末记者注意到，“十四五”期间，GDP增长目标也在逐年调整，2021年为“6%以上”，2022年为5.5%左右，2023至2025年则稳定在5%左右。最终，除2022年受“疫情等国内外多重超预期因素冲击”，以3%的增速收官外，其余年份均完成了预定增长目标。
曾刚认为，虽然“完成目标”这一结果，更多可以被视为政策取向、增长潜力与宏观调控合力下的“有基础的意料之内”，但仍不可否认，近两年，中国能够在复杂环境里实现5%左右的增速，总体上算得上是“稳中求进、来之不易”，“体现出较强的经济韧性”。
2026年，面对“十五五”开局这一特殊时间节点，政府工作报告中提出，为给“调结构、防风险、促改革留出空间，为后期更好发展打牢基础”，今年的经济增长目标设定为“4.5%—5%”，并强调“经过努力还可以争取更好的结果”。
“综合来看，今年的目标既积极又稳妥，考虑的还是比较周到。”贾康向南方周末记者指出，同往年相比，2026年增长目标的弹性明显加大。“首先，4.5%—5%就是一个比较大的弹性空间，再加上后一句，弹性的意味更加明显。不排除我们最终的增长目标比5%还高一点。”
现场听取政府工作报告后，全国人大代表、经济学者、辽宁大学校长余淼杰也对这一目标的设定持相似观点。他向南方周末记者分析，在国际货币基金组织（IMF）将全球经济发展预测下调至3%左右的背景下，今年中央提出4.5%—5%的经济增速目标，“在国际经济体中已经是独树一帜了”。
更重要的是，余淼杰解释，当前中国的经济总量已经达到了140万亿元的规模，从经济发展的普遍规律来看，基数抬升后，增长的难度自然加大。“好比一个学生，从60分考到80分容易，从90分提高到95分就很难了。”他说。
但从长远发展的角度来看，贾康同时强调，设置一个较高的引导目标仍然存在必要。根据早前测算，若中国要在2035年实现GDP总量较2020年翻一番的远景目标，那么15年间的GDP年均增速即需保持在接近5%，“而且要有思想准备，基数越高，速度重心越有可能下调，所以在15年的前半区，要力求实现在年均5%或再高一点”。
钱花到哪儿？
一边是明确的经济增长目标，一边是扩大的财政赤字率和债务规模。
有了方向，也有了钱，但钱花到哪儿、怎么花，也有讲究。
中国首席经济学家论坛理事长连平认为，“花到哪儿”这个问题在政府工作报告中是很明确的。
2021年，政府工作报告中提出，要“加大对保就业、保民生、保市场主体的支持力度”，对地方一般性转移支付增长7.8%，并“为市县基层惠企利民提供更加及时有力的财力支持”。2022年，新增财力要“下沉基层”，主要用于落实助企纾困、稳就业保民生政策，促进消费、扩大需求。2024年，“国家重大战略任务和基本民生财力”被视作需要强化保障的部分。
而从2025年开始，财政资金的任务清单里增加了一项沉重的历史包袱：化解存量风险。
这一年，5000亿元特别国债被用于支持国有大型商业银行补充资本；4.4万亿元地方政府专项债券，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款。支出结构的优化，开始更强调“惠民生、促消费、增后劲”。
2026年，这一趋势在一定程度上得到延续。
政府工作报告中明确，1.3万亿元超长期特别国债要支持“两重”建设、“两新”工作（即“国家重大战略实施和重点领域安全能力建设”“新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新工作”）；3000亿元特别国债，再次用于支持国有大型商业银行补充资本；4.4万亿元地方政府专项债券，重点支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款。除了保障民生、提振消费，“投资于人”也成为了支出结构优化的一部分。
至于如何花钱，连平认为，近年来，中央的一贯思路就是“有针对性地让钱流到特别需要的地方去”。“十四五”期间，类似各级政府“过紧日子”“精打细算”的表述，几乎每年都会出现在政府工作报告中。
南方周末记者注意到，2025年，政府工作报告中还首次提出，要“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”。
零基预算，即从“零”开始编制预算，是指政府在预算编制时，不考虑以往预算安排基数，而是根据实际需求、财力状况、事项轻重缓急等统筹核定支出。此前接受媒体采访时，安徽省铜陵市财政局局长金芬曾提到，各级政府以往多采用的“基数预算”方法容易造成资金分散、统筹不够、使用效能不高等问题。
在曾刚看来，“零基预算改革”进入中央部署，意味着财政资金分配更重绩效、标准与约束，会推动“花钱必问效、无效必问责”的制度化提升。
重点工作排序有变
除了对如何花钱、怎么花好钱进行调整，政府工作报告另一个明显的变化藏在工作的“排位”里。
先看数量。2021年至2023年，政府工作报告中的重点工作数量分别为8项、9项、8项；2024年起，固定为10项。
再看排序。2021年、2022年，在新冠肺炎疫情冲击下，宏观政策调控，“保持经济运行在合理区间”连续两年被摆在首要位置。2023年，“着力扩大国内需求”首次升至首位。转年，“推进现代化产业体系建设”取而代之。2025年，提振消费、扩大内需再次成为首个被提出的重点工作。
而在今年的政府工作报告中，“着力建设强大国内市场”位列十大任务之首。“坚持内需主导，统筹促消费和扩投资，拓展内需增长新空间”，则被视作构建强大国内市场的具体实现路径。
“（重点工作数量）从8条到10条，应该讲内容的丰富性提高了。”贾康向南方周末记者表示，客观来看，无论重点工作的数量如何变化，每一项都是出自国家总体发展战略，并不存在绝对的重要性差异。但从年度间的变化来看，如何排序，还是能够反映出当年工作的侧重点，“一般是问题导向”。
内需是近年来最突出的“侧重点”之一。为何它的重要性持续提升？
连平向南方周末记者分析，这与中国经济面临的外部环境变化直接相关。
“国家经济无非是两方面的循环，一个是内部循环，一个是内外循环。”连平说，在近年来美国加征关税、中国企业海外投资遇阻的背景下，外循环正面临严峻的挑战，“考虑到我们是一个大型的经济体，人口众多，市场程度很深，促进内循环来维持经济保持平稳运行，是很现实的举措。”
具体到做法上，同济大学教授、中国国家创新与发展战略研究会特聘副会长刘兴华向南方周末记者解释，扩大内需，并不只是扩大政府公共支出，而是要在合理引导消费、储蓄、投资等方面进行综合有效的制度安排。他注意到，早前公布的“十五五”规划建议中，对于大力提振消费、扩大有效投资、建设国内统一大市场、实行内外贸一体化已然作出部署。
有些工作的排位前移，有的则在后退。
经过连年的重视与投入，防范化解风险工作在当年重点工作中的排序，已从2023年的第五位，下调至2024、2025年的第六位，再降至2026年的第十位。在连平看来，这从侧面证明了，当前金融、房地产和地方债的风险程度相较前两年已经得到减轻。
也有始终贯穿
回看过往5年，从“十四五”到“十五五”，在年度重点任务轮换的同时，南方周末记者注意到，一些具体的表述也在发生变化。
从“投资于人”，到“‘投资于物’与‘投资于人’”相结合”，从新兴产业到未来产业，从创新驱动发展战略到新型举国体制，从大兴调查研究之风到深化整治群众身边不正之风和腐败问题，从数字政府建设到“高效办成一件事”……在政治、经济、科技等各个具体方面，年与年之间的遣词造句都有所不同。
以“投资于人”的变化为例，2025年，这一用词首次出现在政府工作报告中，2026年再次调整为“‘投资于物’与‘投资于人’”相结合”。
刘兴华解释，长期以来，中国经济发展中，对于资金、资源的投入都存在着一种“重物轻人”的倾向，即对教育、医疗、托育、养老、社会保障等民生领域投入相对不足。
“这固然是必经的历史阶段，不能因此否定以往对‘物’的投资，但如果继续倚重物质要素投入，势必造成投资边际效益递减。”刘兴华说，随着如今中国进入后工业化和城乡一体化发展时代，经济发展从解决“有没有”的问题，转向解决“好不好”的问题。“这是我国发展理念的深刻进步，是符合历史发展规律的重要政策安排。”
从发展新兴产业，到新兴产业与未来产业并重也是一种变化。
2024年，政府工作报告中首提“未来产业”，计划通过制定发展规划、创建先导区等方式，将其与新兴产业进行共同培育。
次年，表述进一步细化，提出要“建立未来产业投入增长机制”。到了2026年，在投入增长机制的基础上，报告又增加了“风险分担机制”的提法。
在曾刚看来，未来产业的频繁出现，反映了产业政策更强调前沿领域布局与新动能培育，“与高质量发展和现代化产业体系建设的叙事更加一致”。
当然，也有一些思路得以贯穿始终。
“全国统一大市场建设”即是一条贯穿始终的主线。自2022年开始，每年政府工作报告中都会对这项工作有所提及。
几乎同一时间，防范化解债务风险，也被当成历年的重点工作加以解决。
2023年的政府工作报告中将“有效防范化解重大经济金融风险”作为第五项工作重点提出，2024年、2025年，又用更多篇幅分别阐述如何具体化解“房地产、地方债务、中小金融机构等风险”。其中，为解决地方债务问题，中央还曾一次性增加6万亿元地方专项债务限额置换存量隐性债务。
曾刚解释，置换工作的价值在于，使得地方原有的“高成本、短期限、隐性融资”成功转变为“更规范、期限更长、成本更低的政府债务”，不仅缓解了偿付压力，也为未来发展腾挪出更多财力。
此外，历年的政府工作报告还有一个绕不开的主题：民生。
“民生问题的重要性，怎么理解都不为过。”连平表示，作为一项“持续的任务”，要解决好民生问题，就需要中央拿出措施，进行资源投入。
2021年政府工作报告中提出，要将“政府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜”，年内新开工改造城镇老旧小区5.3万个，以提升县城公共服务水平；2022年提出，对小规模纳税人阶段性免征增值税，同时对小微企业年应纳税所得额100万元至300万元部分，再减半征收企业所得税。
医保标准提升、居民基础养老金提升，也是近年政府工作报告中的“高频动作”。
南方周末记者注意到，自2021年起，政府工作报告已连续六年明确提出上调居民医保人均财政补助标准，并给出具体数值。城乡居民基础养老金最低标准的年内上调数值，也从2024年开始，连续三年写入报告。
“十五五”开局，最新发布的政府工作报告延续了这一趋势：中央提出，自今年起，居民医保人均财政补助标准将提高24元，城乡居民基础养老金月最低标准将提高20元。
