近日，全国人大代表，国际经济学会会士，辽宁大学党委副书记、校长余淼杰接受南方周末记者采访，现将原文转载如下：

赤字率增加1%，意味着什么？|报告解读

与2024年相比，预期居民消费价格涨幅略有下调，从3%左右下调至2%左右。

赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点，增加1.6万亿元。

在国务院政府工作报告里，首次提及零基预算。

十四届全国人大三次会议2025年3月5日上午9时在人民大会堂开幕，国务院总理李强作政府工作报告。

他指出，过去一年，“稳”的态势巩固延续。国内生产总值达到134.9万亿元、增长5%，对全球经济增长的贡献率保持在30%左右。城镇新增就业1256万人、城镇调查失业率平均为5.1%，居民消费价格上涨0.2%。

2025年发展主要预期目标是：国内生产总值增长5%左右；城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上；居民消费价格涨幅2%左右。

“5%左右的GDP增速是可以达到的，属于‘跳起来摘桃子’。”全国人大代表、辽宁大学校长余淼杰对南方周末记者说，要打好政策组合拳，积极的财政政策和适度宽松的货币政策相结合，提升宏观政策实施效能。

此次政府工作报告，预期GDP、城镇调查失业率、城镇新增就业数据，与2024年政府工作报告一致。居民消费价格涨幅略有下调，从3%左右下调至2%左右。

“把物价涨幅预期目标调整为2%左右，跟往年有所不同，背后是一个更为积极、政策导向更加鲜明的信号。”在同日国新办举行的国务院政策例行吹风会上，《政府工作报告》起草组成员、国务院研究室副主任陈昌盛说。

他表示，在当前中国物价下行压力大于上涨压力背景下，向全社会和市场强化价格指标的导向作用，努力通过各种政策推动物价温和回升，既可以保障基本民生不受影响，也有利于提振市场预期，促进企业增加投资，改善整个国民经济循环。

赤字率提高到4%

在政府工作报告中，可以看到更加积极的财政政策。其中，赤字率创下新高，备受社会关注。

2025年，赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。

财政赤字，指财政支出总量超过财政收入总量的部分。一定时期内，财政赤字与GDP之间的比例关系就是赤字率。

在中国，狭义的财政赤字包括中央政府与地方政府的一般公共预算支出。4%左右的赤字率，指的就是狭义赤字率。

改革开放以来，中国狭义赤字率长期保持在3%以下。2020年，受疫情冲击等因素影响，政府加大财政支出，以实现稳经济目标，当年狭义财政赤字率为3.7%，首度突破3%。此后两年，狭义赤字率回落，2022年降至2.8%。

2023年下半年，中国增发1万亿元国债，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力，当年度财政赤字率又升至3.87%，赤字规模增加至4.88万亿元。

2024年，赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元。

2024年10月12日，财政部部长蓝佛安就曾表示，“中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。”

提高狭义赤字率，意味着将提高国债以及地方政府一般债规模。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉南方周末记者，赤字率和赤字规模的明显提高，有利于扩大支出力度，强化财政的逆周期调节能力。其中，赤字规模以中央赤字为主，通过转移支付的形式，能够更好地保障基层财力稳定，增加地方财力可支配程度。

中国政府财政有“四本账”：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。超长期特别国债、专项债因为纳入政府性基金预算管理，不属于狭义赤字率范围，但由于均是财政支出，可算作广义赤字率。

政府工作报告指出，2025年拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元；拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本；拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。

2025年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元，财政支出强度明显加大。

提振消费是第一任务

政府工作报告呈现了2025年十大政府重点工作任务，第一条就是“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。上一年，扩大内需是第三项任务。

2024年的首要任务是“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”。这是今年的第二项任务。

也就是说，在经济增长过程中，消费将扮演更为重要的角色。

国家统计局数据显示，2024年最终消费支出对经济增长贡献率为44.5%，拉动GDP增长2.2个百分点；全国居民人均消费支出28227元，扣除价格因素，实际增长5.1%。

加大财政支出，是撬动社会消费的关键一招。

罗志恒解释，在企业和居民信心不足的情况下，扩大政府财政支出，能够直接扩大社会总需求，形成企业和居民收入，再次带动投资和消费，比收入端的减税降费政策更有效果。

政府工作报告披露，2025年，全国一般公共预算支出29.7万亿元，比上年增加1.2万亿元。政府将持续优化支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲，切实提高资金使用效益。

上海财经大学电子商务研究中心主任劳帼龄告诉南方周末记者，全球经济形势复杂多变，外部需求的不确定性显著增加，将扩大内需放在首位，表明中国经济正在加速从外需依赖型向内需驱动型转变，也将增强经济发展的自主性和稳定性。

根据政府工作报告，2025年将实施提振消费专项行动，制定提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境专项措施。多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制。

此外，将安排超长期特别国债3000亿元，支持消费品以旧换新。2024年7月，国家发展改革委、财政部印发通知，统筹安排3000亿元左右超长期特别国债资金，加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新。

2025年1月，财政部经济建设司司长符金陵介绍，截至2024年底，按已审核通过金额计算，中央财政安排的1500亿元消费品以旧换新资金已基本使用完毕，部分地方在提前用完中央资金额度后还主动发力，增加安排地方资金，保障支持政策不断档。

商务部数据显示，2024年消费品以旧换新工作取得了积极成效。据初步统计，全年消费品以旧换新带动相关产品销售额超过1.3万亿元，全国汽车以旧换新超过680万辆。

“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效。”政府工作报告中强调。

化债与发展

2025年，有效防范化解重点领域风险，依旧是政府的重点工作内容。其中关键之处，便是如何稳妥化解地方政府债务风险。

“坚持在发展中化债，在化债中发展。”政府工作报告表示，要完善和落实一揽子化债方案，优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间。

这是中央政府首次明确将动态调整高风险地区名单。

根据联合资信研报，目前债务高风险地区涵盖12个重点省份：天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海和宁夏。

对于重点省份来说，政府投资项目受到了较为严格的限制。

2024年7月，甘肃省财政厅在回复一份人大代表建议时写道，国家印发了《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）的通知》和《重点省份分类加强政府投资项目管理实施细则（试行）》，要求分类加强重点省份的政府投资项目管理，严格控制政府投资支出。

此外，2025年，将按照科学分类、精准置换的原则，做好地方政府隐性债务置换工作。

2024年11月，十四届全国人大常委会第十二次会议决定，批准增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。

隐性债务，也就是看不清的债务，指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或承诺以财政资金偿还，以违法提供担保等方式举借的债务。举债主体通常是地方城投公司。与政府债务一样，地方政府需承担隐性债务的还款责任。

根据企业预警通数据，2024年的2万亿元化债资金，已发行完毕。目前，各地正在发行第二轮2万亿元专项债。

3月4日，重庆市财政局发布公告称，计划发行240.63亿元专项债。其中，230.58亿元用于置换存量隐性债务。

根据规划，各地将在2028年底前清零隐性债务。财政部披露，截至2023年末，全国地方政府隐性债务余额为14.3万亿元。同年，全国一般公共预算收入21.68万亿元。

严控地方债务的同时，加快剥离地方融资平台的政府融资功能，推动其市场化转型，是统筹安全与发展的重要一环。南方周末记者统计，截至2月20日，全国三十余个区县的2025年政府工作报告中，提及退出政府融资平台事宜。

上海对外经贸大学金融管理学院讲师钱一蕾向南方周末记者解释，化债并不意味着完全削减债务，或将债务归零。从根本上来说，只要能适度、有效地举债，用于支撑经济增长，不断做大经济发展的“分母”，就能将债务风险控制在合理水平。

首提零基预算

“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。”

这是在国务院政府工作报告里，首次提及零基预算。

零基预算，就是从“零”开始的预算编制方法。以前在编制政府预算时，通常会将上一年度的预算数作为“基数”，再根据具体情况，适当增加或减少预算。

实施零基预算后，打破了原有基数，一切以零为基点，根据实际需要，重新对项目进行测算，并结合轻重缓急、财力状况等统筹核定预算支出。

2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中就要求“深化零基预算改革”。

在31个省级行政区的2025年政府工作报告里，有24份报告提及了零基预算。

比如浙江省政府工作报告表示，2025年要坚持政府过紧日子，深化零基预算改革，完善能增能减、有保有压的预算分配机制，提高财政资金使用绩效。

中央财经大学教授温来成告诉南方周末记者，上世纪九十年代前后，中国引入了零基预算制度，但一直处于摸索阶段，并未全面实施。目前实施零基预算改革后，既能缓解地方财政困境，也提高了地方财政资金的灵活性。

内蒙古财政厅披露，2025年起，内蒙古自治区本级预算部门、单位和部分盟市、旗县（市、区）作为第一批试点，在编制预算时将实施零基预算改革。

2024年11月，内蒙古财政厅预算处处长刘志伟介绍，实施零基预算改革，可以大力压减非刚性非重点支出、低效无效支出。

广东省十四届人大常委会财经咨询专家林志云告诉南方周末记者，零基预算既是一种理念也是一种科学的工具，它基于全面深化财税体制机制改革的需要，能够使地方财政更注重编制预算项目的资金使用绩效，节约了地方财力。

2025年3月，《安徽日报》报道，零基预算改革打破了财政支出固化的格局，全面清理无效的财政资金。今年以来，全省已动态清理压减固化、分散、低效资金28.1亿元。

在财政方面，政府工作报告还表示，将加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。此外，要严控财政供养人员规模。